Condizionalità in agricoltura: norme e requisiti minimi

La condizionalità in agricoltura rappresenta un insieme di norme e requisiti che gli agricoltori devono rispettare per poter accedere ai finanziamenti europei. Queste regole sono state introdotte nell'ambito della Politica Agricola Comune (PAC) dell'Unione Europea, con l'obiettivo di garantire pratiche agricole sostenibili e la salvaguardia dell'ambiente. La condizionalità si basa su due pilastri principali: i requisiti normativi di gestione (RNG) e le buone condizioni agronomiche e ambientali (GAEC). Gli RNG fanno riferimento a una serie di direttive e regolamenti comunitari che coprono vari aspetti, dalla sicurezza alimentare alla protezione dell'ambiente. Le GAEC, invece, includono misure specifiche volte a prevenire l'erosione del suolo, mantenere la sostanza organica nel suolo e proteggere gli habitat naturali.

Cos'è la condizionalità

La condizionalità copre vari ambiti, tra cui la protezione delle risorse idriche, la gestione del suolo, la conservazione della biodiversità e il benessere degli animali.

I requisiti sono suddivisi in due categorie principali: le Buone Condizioni Agronomiche e Ambientali (BCAA) e i Criteri di Gestione Obbligatori (CGO). Le BCAA comprendono norme relative alla protezione del suolo, alla gestione dell'acqua e alla conservazione della biodiversità. I CGO, invece, riguardano il rispetto delle normative comunitarie in materia di salute pubblica, salute animale e vegetale, e benessere degli animali.

Le norme sulla condizionalità: i doveri per accedere ai contributi PAC

L’articolo 12 del regolamento (UE) 2021/2115 prevede che gli Stati membri includano nei propri piani strategici della PAC un sistema di condizionalità, in virtù del quale è applicata una sanzione amministrativa agli agricoltori e ad altri beneficiari che ricevono pagamenti diretti o pagamenti annuali a titolo degli strumenti per lo sviluppo rurale se non sono conformi ai criteri di gestione obbligatori (CGO) e alle norme di buone condizioni agronomiche e ambientali (BCAA) stabilite nel piano strategico della PAC, figuranti nell’allegato III al citato regolamento, relativamente ai seguenti settori specifici:

a) il clima e l’ambiente, compresi l’acqua, il suolo e la biodiversità degli ecosistemi;

b) la salute pubblica e delle piante;

c) il benessere degli animali.

Il successivo articolo 13 precisa che gli Stati membri devono provvedere affinché tutte le superfici agricole, comprese le terre che non sono più utilizzate a fini di produzione, siano mantenute in buone condizioni agronomiche e ambientali. Gli Stati membri sono chiamati a stabilire, a livello nazionale o regionale, norme minime per gli agricoltori e altri beneficiari per ciascuna norma BCAA indicata nell’allegato III del regolamento, in linea con il principale obiettivo delle norme, tenendo conto, se del caso, delle caratteristiche peculiari delle superfici interessate, comprese le condizioni pedoclimatiche, dei metodi colturali in uso, delle pratiche agronomiche, delle dimensioni e delle strutture aziendali, dell’uso del suolo, e delle specificità delle regioni ultra periferiche.

I criteri di gestione obbligatoria (CGO) fanno riferimento al rispetto di specifiche norme previste dal diritto dell’Unione europea:

- la Direttiva 2000/60/CE, che istituisce un quadro per l’azione comunitaria in materia di acque, con particolare riferimento all’articolo 11, paragrafo 3, lettera e) e lettera h), per quanto riguarda i requisiti obbligatori per controllare le fonti diffuse di inquinamento da fosfati;
- la Direttiva 91/676/CEE, relativa alla protezione delle acque dell’inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole, con particolare riferimento agli articoli 4 e 5;
- la Direttiva 2009/147/CE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, con particolare riferimento all’articolo 3, paragrafo 1 e paragrafo 2, lettera b), e all’articolo 4, paragrafi 1, 2 e 4;
- la Direttiva 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, con particolare riferimento all’articoli 6, paragrafi 1 e 2;
- il Regolamento (CE) n. 178/2002, che stabilisce i principi e i requisiti generali della legislazione alimentare, istituisce l’Autorità europea per la sicurezza alimentare e fissa procedure nel campo della sicurezza alimentare, con particolare riferimento agli articoli 14; 15; 17, paragrafo 11; 18; 19 e 20;
- la Direttiva 96/22/CE, concernente il divieto d’utilizzazione di talune sostanze ad azione ormonica, tireostatica e delle sostanze β-agoniste nelle produzioni animali, con particolare riferimento agli articoli 3, lettere a), b), d) ed e); 4; 5 e 7;
- il Regolamento (CE) n. 1107/2009, relativo all’immissione sul mercato dei prodotti fitosanitari con particolare riferimento all’articolo 55, prima e seconda frase;
- Direttiva 2009/128/CE, che istituisce un quadro per l’azione comunitaria ai fini dell’utilizzo sostenibile dei pesticidi, con particolare riferimento agli articoli: 5, paragrafo 2; 8, paragrafi da 1 a 5; 12 in relazione alle restrizioni all’uso dei pesticidi in zone protette definite sulla base della direttiva 2000/60/EC e della legislazione relativa a Natura 2000; 13, paragrafi 1 e 3, sulla manipolazione e lo stoccaggio dei pesticidi e lo smaltimento dei residui;
- la Direttiva 2008/119/CE, che stabilisce le norme minime per la protezione dei vitelli, con particolare riferimento agli articoli 3 e 4;
- la Direttiva 2008/120/CEE, che stabilisce le norme minime per la protezione dei suini, con particolare riferimento agli articoli 3 e 4;
- la Direttiva 98/58/CE, riguardante la protezione degli animali negli allevamenti, con particolare riferimento all’articolo 4.

Le norme per il mantenimento del terreno in buone condizioni agronomiche e ambientali (BCAA) riguardano:

- il mantenimento dei prati permanenti sulla base di una percentuale degli stessi in relazione alla superficie agricola a livello nazionale, regionale, subregionale, di gruppo di aziende o di azienda rispetto all’anno di riferimento 2018. Il requisito prevede una diminuzione massima del 5% rispetto all’anno di riferimento. L’obiettivo principale della norma è l’adozione di misure di salvaguardia generale contro la conversione ad altri usi agricoli per preservare lo stock di carbonio;
- la protezione di zone umide e torbiere, ovvero dei suoli ricchi di carbonio;
- il divieto di bruciare i residui delle colture erbacee rimasti sul campo dopo il taglio o la mietitura (le stoppie), se non per motivi di salute delle piante, con il fine di mantenere i livelli di sostanza organica del suolo;
- l’introduzione di “fasce tampone” lungo i corsi d’acqua ovvero, in linea generale e in conformità del diritto dell’Unione, di uno spazio largo minimo 3 metri in cui non sono utilizzati pesticidi e fertilizzanti, con il fine di proteggere i corsi d’acqua dall’inquinamento e dal ruscellamento;
- la gestione della lavorazione del terreno per ridurre i rischi di degrado ed erosione del suolo, tenendo anche conto del gradiente della pendenza;
- la copertura minima del suolo per evitare di lasciare nudo il suolo nei periodi più sensibili;
- la rotazione delle colture sui seminativi, ad eccezione delle colture sommerse, per preservare il potenziale del suolo. La rotazione consiste in un cambiamento di coltura almeno una volta l’anno a livello di parcella (tranne nel caso di colture pluriennali, erba e altre piante erbacee da foraggio e terreni lasciati a riposo), comprese le colture secondarie adeguatamente gestite. Sulla base della diversità dei metodi di produzione e delle condizioni agro-climatiche, gli Stati membri possono autorizzare nelle regioni interessate altre pratiche di rotazione colturale rafforzata con leguminose o di diversificazione delle colture, volte a migliorare e preservare il potenziale del suolo in linea con gli obiettivi della BCAA 7. Gli Stati membri possono inoltre esentare dall’obbligo di rotazione le aziende: a) i cui seminativi sono utilizzati per più del 75% per la produzione di erba o altre piante erbacee da foraggio, costituiti da terreni lasciati a riposo, investiti a colture di leguminose o sottoposti a una combinazione di tali tipi di impieghi; b) la cui superficie agricola ammissibile è costituita per più del 75% da prato permanente, utilizzata per la produzione di erba o altre piante erbacee da foraggio o investita a colture sommerse per una parte significativa dell’anno o per una parte significativa del ciclo colturale o sottoposta a una combinazione di tali tipi di impieghi; o c) con una superficie di seminativi fino a 10 ettari. Agli Stati membri è consentito anche introdurre un limite massimo per le superfici coperte da una singola coltura al fine di evitare le monocolture di grande estensione. I produttori “biologici” (agricoltori certificati a norma del regolamento (UE) 2018/848) sono considerati conformi alla BCAA 7;
- il mantenimento di elementi e superfici non produttive per migliorare la biodiversità nelle aziende agricole. Nello specifico, la BCAA 8 richiede il mantenimento di una percentuale minima della superficie agricola destinata a superfici o elementi non produttivi, comprese le superfici lasciate a riposo, di almeno il 4% dei seminativi a livello di azienda agricola. Gli Stati membri possono esentare da tale obbligo le medesime aziende per le quali può essere prevista l’esenzione dalla BCAA 7, tra cui quelle con una superficie di seminativi fino a 10 ettari. Gli Stati membri la cui superficie di terreno complessiva è occupata per oltre il 50% da foreste possono esentare dall’obbligo anche le aziende situate nelle zone soggette a vincoli naturali a norma dell’articolo 32, paragrafo 1, lettere a) o b), del regolamento (UE) n. 1305/2013, nel rispetto di specifiche condizioni. Se un agricoltore si impegna a destinare almeno il 7% dei propri seminativi a superfici o elementi non produttivi, compresi i terreni lasciati a riposo, nell’ambito di un regime ecologico rafforzato a norma dell’articolo 31, paragrafo 6, del regolamento sui piani strategici della PAC, la quota da attribuire al rispetto della BCAA 8 è limitata al 3%. La percentuale minima è elevata al 7% dei seminativi a livello di azienda agricola, se essa comprende anche colture intercalari o colture azotofissatrici, coltivate senza l’uso di prodotti fitosanitari, di cui il 3% è costituito da superfici lasciate a riposo o elementi non produttivi. La norma prevede che gli Stati membri utilizzino il fattore di ponderazione dello 0,3 per le colture intercalari. Oltre al mantenimento di una percentuale minima di superfici lasciate a riposo, la norma richiede il mantenimento degli elementi caratteristici del paesaggio, il divieto di potare le siepi e gli alberi nella stagione della riproduzione e della nidificazione degli uccelli e suggerisce, a titolo facoltativo, l’adozione di misure per combattere le specie vegetali invasive;
- il divieto di conversione o aratura dei prati permanenti indicati come prati permanenti sensibili sotto il profilo ambientale nei siti di Natura 2000, al fine di proteggere gli habitat e le specie.

La revisione della condizionalità: più potere agli Stati

La Commissione si è impegnata ad avviare un'analisi approfondita dell'onere amministrativo che grava sugli agricoltori al fine di individuare i settori da migliorare.

Il Consiglio “Agricoltura e pesca” del 26 febbraio 2024 ha confermato la volontà politica di rispondere efficacemente alle preoccupazioni degli agricoltori e, come primo passo, ha sostenuto una serie di misure incluse nel suddetto documento informale della Commissione come priorità per la risposta a breve termine alla crisi attuale. Ha inoltre insistito sulla necessità di avviare rapidamente un riesame degli atti di base della politica agricola comune.

Sono stati così modificati i regolamenti (UE) 2021/2115 e (UE) 2021/2116 per quanto riguarda le norme sulle buone condizioni agronomiche e ambientali, i regimi per il clima, l'ambiente e il benessere degli animali, le modifiche dei piani strategici della PAC, la revisione dei piani strategici della PAC e le esenzioni da controlli e sanzioni.

Modificato l’articolo 13 sulle BCAA. Il primo paragrafo viene integrato specificando che gli Stati membri possono stabilire esenzioni specifiche, basate su criteri oggettivi e non discriminatori, nel definire le norme BCAA 5 (gestione dei rischi di degrado ed erosione), 6 (copertura minima del suolo), 7 (rotazione delle colture) o 9 (divieto di conversione o aratura dei prati permanenti), nella misura in cui tali esenzioni siano necessarie per porre rimedio a problemi specifici nell'applicazione delle norme stesse, senza pregiudicare il raggiungimento dei relativi obiettivi.

Viene poi inserito il nuovo paragrafo 2-bis che consente agli Stati membri di autorizzare deroghe temporanee a requisiti quali limiti di tempo e periodi stabiliti nelle norme di BCAA in caso di condizioni meteorologiche che impediscano agli agricoltori e ad altri beneficiari di conformarsi ai requisiti in un determinato anno.

Ulteriore oggetto di modifica è l’articolo 31, a norma del quale gli Stati membri istituiscono e forniscono un sostegno a favore dei regimi volontari per il clima, l’ambiente e il benessere degli animali (“regimi ecologici”). La proposta prevede l’inserimento di un nuovo paragrafo 1-bis per effetto del quale, nell'ambito dei citati regimi ecologici, gli Stati membri istituiscono e forniscono un sostegno a favore dei regimi comprendenti pratiche per il mantenimento di superfici non produttive, quali terreni lasciati a riposo, e per la creazione di nuovi elementi caratteristici del paesaggio, sui seminativi. Tali regimi rivestono carattere volontario per gli agricoltori in attività e le associazioni di agricoltori in attività. La Commissione pertanto, a fronte della proposta di eliminare dalla norma BCAA 8 l'obbligo di destinare una percentuale minima dei seminativi a superfici (terreni lasciati a riposo) o elementi (siepi, alberi, ecc.) non produttivi, che verrà approfondita in seguito, impone agli Stati membri di istituire un regime ecologico che, su base volontaria, offra sostegno agli agricoltori per il mantenimento di una parte dei seminativi in stato non produttivo o per la creazione di nuovi elementi caratteristici del paesaggio. Secondo la Commissione si intende in tal modo garantire “agli agricoltori una ricompensa specifica per tali superfici ed elementi non produttivi che sono benefici per la biodiversità nei terreni agricoli e, più in generale, per le zone rurali”.

Le ultime modifiche al regolamento (UE) 2021/2115 riguardano l’allegato III, che viene riformulato per modificare proprio le BCAA 6, 7 e 8.

Per la BCAA 6 viene specificato che la copertura minima è determinata dagli Stati membri, per adattarle alle specificità dei rispettivi periodi invernali.

Per quanto riguarda la norma BCAA 7, che prevede la rotazione delle colture, la Commissione propone di mantenere la rotazione, ma autorizza gli Stati membri ad aggiungere la possibilità di soddisfare tale requisito mediante la diversificazione delle colture, una pratica che consiste nel coltivare diverse varietà di piante in un appezzamento di terreno o in un'azienda agricola. La Commissione ritiene che “tale flessibilità consentirà agli agricoltori colpiti da siccità periodica o da precipitazioni eccessive di rispettare tale condizione in un modo più compatibile con la realtà agricola”. Allo stesso tempo la Commissione riconosce e sottolinea i vantaggi agronomici della rotazione delle colture. Per questo motivo, tramite i regimi ecologici “dovrebbero continuare a essere ricompensate forme più ambiziose di rotazione e diversificazione delle colture, in particolare per includere le colture proteiche nella rotazione, in modo da migliorare la qualità del suolo e la resilienza delle colture”.

Per quanto riguarda la BCAA 8, come anticipato, la Commissione propone di eliminare dalla norma l'obbligo di destinare una percentuale minima dei seminativi a superfici (terreni lasciati a riposo) o elementi (siepi, alberi, ecc.) non produttivi, conservando l’obbligo di mantenere gli elementi caratteristici del paesaggio e il divieto di potare le siepi e gli alberi nella stagione della riproduzione e della nidificazione degli uccelli. L’Italia ha già disposto la deroga al primo requisito della norma BCAA 8 per l’anno di domanda 2024, in attuazione del regolamento di esecuzione (UE) 2024/587, il quale consente agli Stati membri di prevedere che, in luogo della destinazione esclusiva del 4% dei seminativi aziendali a superfici ed elementi non produttivi, il requisito sia assolto impegnando la quota minima del 4% dei seminativi aziendali con superfici ed elementi non produttivi, inclusi i terreni a riposo e/o; colture azotofissatrici e/o colture intercalari (coltivate senza l’uso di prodotti fitosanitari).

La modifica al regolamento (UE) 2021/2116 permette di esentare i piccoli agricoltori con non più di 10 ettari di superfici agricole dai controlli di condizionalità e dalle sanzioni. Secondo i dati della Commissione le aziende agricole esentate costituiscono il 65% dei beneficiari dei sussidi ma rappresentano solo il 10% delle terre coltivate. L'obiettivo è “alleviare l'onere amministrativo, sia per le amministrazioni nazionali che per gli agricoltori, connesso ai controlli e alla riscossione delle sanzioni, che è più elevato per le piccole aziende agricole rispetto a quelle di più grandi dimensioni”.